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深化改革,地勘行業準備好了嗎?
發布時間:2019-10-8 

按照國家2020年改革目標,屆時將進一步深化對事業單位的改革,也就是我們常說的深水區改革。對于國家深化事業單位的改革,我們地勘行業準備好了嗎?從目前的現狀來看,多數地勘單位是在觀望和等待。出現這一狀況的主要原因:一是分類改革缺少頂層設計,地勘單位改革沒有統一的指導意見,各省改革不一,分類改革在實施中不夠科學和規范。二是分類改革后的地勘單位職責不明,功能不清晰,同質化競爭仍然存在,沒有達到分類改革的目的。三是上級部門對分類改革缺少監督檢查與改進措施,同時缺少改革后的配套政策。因此,要應對事業單位的深化改革,地勘行業必須從以下幾個方面做好準備。

上級職能部門的準備

1.深入調查研究,為深化改革做好準備

這里的上級主要是指國家有關地勘行業省部級職能部門。2018年,自然資源部地質勘查管理司和中國自然資源經濟研究院曾組成若干調研組赴河北、浙江、重慶等15個省份開展地勘行業改革發展專題調研,并針對行業分類改革發展實踐中的經驗、做法和遇到的問題等寫出了專題報告。為了深化改革,建議地勘行業省部級職能部門繼續組織調查組,就全國地勘單位分類改革情況進行深入調查研究。調查的重點為:圍繞《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》(下稱《指導意見》)的執行情況和分類改革中存在的主要問題以及職工對分類改革的意見與職工對深化改革的建議來開展。調查報告重點圍繞存在的問題和糾正措施以及深化改革的建議來撰寫。調查對象以全國各省(市、區)地勘行業局為主,并適當抽查地勘單位,抽查比例原則上為20%,問題多的省份,可根據情況增加比例。

據初步調查,全國地勘單位分類改革后普遍存在的主要問題有:一是分類不夠科學,這不僅會妨礙地勘行業公益事業統一政策的制定與管理,還會給地質市場的競爭造成不公平和混亂。二是分類改革后,各類地勘單位的職責不明,功能定位不清,同質化競爭仍然存在,沒有達到分類改革的目的。三是按照《指導意見》分出的公益二類地勘單位不符合地勘行業的實際,不利于地質事業的科學發展。調查組在深入調查時,可針對這些問題作進一步的調查研究。

2.擬定頂層設計,指導地勘行業深化改革

在地勘行業分類改革中,由于缺少頂層設計和后續的配套政策,有些省份在改革中帶有主觀性和片面性,分類不夠科學,不僅沒有完成分類改革的目標,影響了地勘行業的科學發展,而且給下一步的改革和統一管理帶來了一定的困難。因此,上級職能部門在深化改革中應吸取分類改革中的經驗,在認真調查研究和總結的基礎上,擬定《關于地勘行業深化改革的指導意見》(下稱《意見》),待中央和國務院出臺事業單位深化改革的文件后,再作修訂,正式實施。各省(自治區、直轄市)按照《意見》和實際出臺相應的實施意見。

《意見》不僅關系到地勘行業50萬職工的切身利益和地質事業的科學發展,而且關系到地勘行業深化改革的成敗。因此,《意見》在出臺前,除了征求人力資源社會保障和財政等相關部門的意見外,應廣泛征求地勘行業各級領導和廣大職工的意見,確保改革穩步推進。《意見》的內容涉及到方方面面,建議如下:

一是糾正分類改革中存在的問題,保證深化改革順利進行。根據巡視和調查研究結果,對地勘行業在分類改革中存在的問題提出整改意見。重點是糾正有些省份將全部地勘單位或大部分都劃為某一類的做法。

二是明確分類后地勘單位的功能定位與職責,防止同質化競爭。結合《指導意見》和地勘行業的實際,擬定地勘行業的分類標準與相應的職能。同時,從增強公益一類地勘單位的活力和公益屬性,提高公益服務水平和效率,切實為社會提供優質高效的服務角度考慮,可比照國家《政府購買服務管理辦法》,出臺“政府委托服務管理辦法”,對承接的對象、委托內容、預算管理、履約管理和監督管理等加以明確,以保證委托的效果。

三是打破條塊分割,科學設置事業單位。地勘單位的分類改革,基本上是以省為單元、以各局為單位進行的。而沒有按照《指導意見》中所說的“優化公益服務資源配置,合理規劃布局,科學設置事業單位,打破條塊分割和行政區劃界限,推進資源共享”的意見來開展。目前,大多數省份仍然存在好幾個地勘類的局級單位,不少的市仍然存在好幾個地勘單位,功能相同,同質化競爭還普遍存在,對地勘行業的科學發展不利。在深化改革中,應加大力度,改變這種局面。

四是結合地勘行業實際,取消公益二類地勘單位。在深化改革中,應按照事企徹底分開的原則,對公益二類地勘單位進行改革,少部分劃入公益一類,大部分劃入生產經營類。

五是打造航母平臺,促進地勘企業發展。根據將來事業單位深化改革的發展趨勢,地勘行業只存在公益一類和生產經營類兩類地勘單位,而且生產經營類的隊伍比較龐大。因此,地勘行業要保證企業創新發展,做大做強,走出國門,必須搭建央企級這個航母平臺,各省局以航母為平臺建立中國地勘集團總公司,各省市再以省局為單元,以生產經營類地勘單位為基礎,建立地勘分公司或集團公司。盡管部機關不能帶隊伍,但可以爭取政策,牽頭各省統一組建。中國地勘總公司可以比照當初中石油改企的路子,走勘查開發一體化的道路,并在政策上給予探礦權和探礦成果支持。

地勘單位的準備

1.公益一類地勘單位

主要是圍繞提高公益服務水平和效率,切實為社會提供優質高效的服務,不斷增強自身的技術水平和服務能力,加強對職工的技術培訓與教育。可依據原“三定方案”和目前地勘公益服務工作方向,調整好組織機構和人員,以適應將來社會發展的需要。

2.公益二類地勘單位

在將來的深化改革中,公益二類地勘單位極有可能大部分的職工轉為生產經營類。因此,在做好內部事企分開工作的同時,重點完善企業的生產經營、勞動人事、薪酬分配與財務管理、工程技術管理以及企業文化等制度。在企業的運行體制與機制上,要改變過去以包代管的管理模式,真正實現集約經營的管理,并向“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業靠近。

3.生產經營類單位

按照現代企業制度進行模擬運作。斷供皇糧,自主經營、自負盈虧,實行全成本核算,為未來轉企改制提供基礎數據。可嘗試世界級企業——華為技術有限公司的管理模式,發行內部股,讓職工獲得更大的利益。

思想觀念上的準備

不論是上級職能部門還是地勘單位對于深化改革都要堅持“以人為本,實事求是”的原則。要以“科學分類、事企分開、政事(企)分開、職能明確,防止同質競爭”為基礎;以“有利于增強公益屬性與公益服務能力、促進企業做大做強”為目的;以“有利于廣大職工生活水平提高和地質事業的科學發展”為宗旨。在深化改革前需要明確和統一認識:

1.深化改革既要因地制宜,也要統一指揮和領導

誠然,中央在分類改革中提到“因地制宜,不搞一刀切,發揮地方的主觀能動性”,但并不意味著不要統一指揮和領導。地勘行業的改革是一個系統工程,涉及到地質事業的科學發展和50萬職工利益的公平公正等方方面面,也涉及到國家事業單位改革的成敗,僅憑一省(市)之力是難以為繼的。

實際上,關于事業單位的改革,中央已明確指出:“中央和國家機關負責所屬事業單位進行改革”,“堅持分類指導,分業推進,條塊結合,上下結合的方針”。《國務院關于加強地質工作的決定》就國有地勘單位改革指出:“省政府和國務院機關部門要認真總結改革經驗,加大工作力度,因地制宜,區別對待,加強改革的指導”。

因此,作為地勘行業的上級職能部門,不僅要出臺《意見》以及改革后的配套政策,還要加強監督檢查和指導,保證各項改革政策的落實。

2.不能只重視企業化而輕視公益化

目前,有為數不少的人認為將地勘行業全部劃為生產經營類比較符合改革形勢,劃為公益一類則又回到了計劃經濟時代。

實事求是地說,從完成公益性地質工作的績效而言,同等條件下,公益一類單位要比追求利潤最大化的生產經營類強得多。這也是不爭的事實。因此,不論公益一類還是生產經營類,都是地勘行業改革的需要,是科學發展的需要,在深化改革中切不可偏廢。

3.股份有限公司不是事業轉企業的唯一

部分事業單位轉為企業是國家分類改革的需要,也是地質事業科學發展的需要。但是,有些人認為,事轉企就是要轉變成股份有限公司,似乎這是唯一的途徑。然而,筆者認為,作為剛剛轉企的企業選擇“有限責任公司(國有獨資公司)”可能更符合實際一點。只要按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”這一現代企業制度進行管理就是可行的。事實上,少數股份有限公司并不是把精力放在企業的發展和職工的福利上,而是鉆營如何吸收社會股民的股票上。這種泡沫式的企業更不值得去效仿。因此,在上級缺少完善的監督體系和監管制度的情況下,不應盲目地將事業單位轉為股份有限公司。即便想嘗試股份制,建議向世界級企業——華為技術有限公司學習,只發行內部股,而且領導的股份設定上限,讓廣大職工得到真正的實惠。

4.統一薪酬標準,體現公平公正

地勘單位自從屬地化改革以來,有些單位職工的薪酬標準不一。出現差別的主要理由是:職工所在的地市不同,工資自然不同。尤其是分類改革后,薪酬差別更加明顯。由于分配不公,在一定程度上,影響了職工工作的積極性。

根據國辦發〔1999〕37號和國辦發〔2001〕2號屬地化改革精神,地勘單位屬地化只是歸屬到省一級,而不是歸屬到地市一級。因此,各駐市地勘單位的職工薪酬,不能因為地市不同而有所區別(所謂的地區差)。在將來的深化改革中,不論是地勘局所屬的事業單位還是地勘集團公司所屬的企業單位,從統一、公平、科學的管理角度來說,薪酬分配應分別統一標準。即事業單位職工的薪酬為一個標準;企業職工的薪酬除了二次分配的獎金外,也是同一個標準。當然,如果考慮地區差,可以省級為單元,給予相應的地區津貼補助。

上級職能部門應以各省級局為單位,以地勘行業為系統,根據地勘行業野外作業的特殊性,制定統一的地勘行業薪酬標準。

5.轉變內部企業經營模式,變承包經營為集約經營

改革開放以來,為了適應市場經濟的需要,尤其是為了應對20世紀90年代的亞洲金融危機和地質市場出現的疲軟狀況,不少地勘單位的內部企業紛紛實行了集體經營承包,個別單位甚至實行了個體承包。這種以包代管的分散經營模式,可以說是特定歷史條件下形成的,也是權宜之計。雖然它使地勘單位走出了困境,但隨著改革的深入和社會的發展,這種經營模式已顯露出許多弊端。

一是經營層、管理層和作業層不分,各項管理不能到位。承包實體集經營、管理和作業于一身,單位的經營管理、財務管理、設備管理、勞動人事管理、安全管理、質量管理和生產技術管理等制度再多也無法落實。甚至管理人員的監督和檢查也因經費單獨核算等問題而難以開展。

二是利潤中心不在公司,單位缺乏發展后勁。由于內部承包實行的是“包死基數,定額上繳”,而上繳數又帶有一定的隨意性,所以,單位每年生產經營所取得的回報率僅僅是實體上交的有限的費用。生產經營中實際的回報率都在承包實體之中。而承包實體除了完成上交外,本身不預留任何基金,都歸承包者個人所有。其結果是,“窮了和尚,富了方丈,破了廟”,導致單位的資產不能保值增值,難以發展。尤其是在地質市場低谷時期,還出現了包盈不包虧的狀況。

三是實體之間存在惡性競爭,工程項目的利潤嚴重下降。全國各地市都分布有地勘單位,而且有些地市甚至有2~5家單位。每個單位內部又有數個不等的承包實體。由于承包實體林立,不僅單位與單位之間競爭激烈,就是單位內部各實體之間也存在競爭。為了同一個工程項目,蜂擁而至。由于惡性競爭,導致工程項目的利潤嚴重下降。

四是不利于地勘單位形成合力,抗風險能力和技術能力不強。由于內部承包,分散經營,各自為政,實體人、財、物實力有限等原因,不僅抗風險能力差,而且真正遇到大的工程項目又沒有能力承接,即所謂“沒有項目找項目,找到項目怕項目。”尤其是本位主義思想的存在,造成項目難以協作。

縱觀世界經濟發展史,多數跨國集團公司都是由過去分散的個體經營通過企業間的整合、兼并或聯合等發展成為具有壟斷性質的卡特爾、辛迪加和托拉斯等規模經營,最終發展成為規模較大的集團公司。這種由弱小到強大,由同行業惡性競爭到聯合壟斷,由條塊分割到統一經營、持續發展的態勢,蘇聯經濟學家把它總結為集約經營。就我國的企業發展而言,為數不少的企業也已通過兼并、整合、重組等形式,實現了規模經營,并且向集團化發展。

黨中央多次強調,要轉變經濟增長方式,變粗放經營為集約經營,要向規模經濟、科學管理要效益。因此,有些還在以包代管的道路上徘徊的地勘單位,一定要解放思想,開拓創新,克服求穩怕亂和安于現狀的思想,盡快地走上集約經營的道路,為深化改革做好準備。

(作者單位:安徽地礦局第一水文工程地質勘察院)

來源于:中國礦業報

 

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